官制是政治制度中最繁复的一方面。历代设官既多，又有时代变迁，其变迁又是无条理不系统的。因此，总是有有名无实、有实无名的。名实不符，自然无法按名索实。想要明白其中真相，就很不容易了。然而，官制毕竟是政治的纲领，知道一个时代的官制，也就知道这个时代的政治了。因此，如果能知道历代官制的变迁，那就能知道历代政治的变迁了。

        人的见解，总是较时代落后一些。时代只有新的，而人的认知，却总是局限于旧的。对付未来的方法，总根据以前的情形来斟酌。制度才定出来，就已经不适用了。一切制度都是如此，官制也不例外。古代的官制，大约可分为六个时期。一是周以前，为列国时代的制度。二是秦及汉初统一时代的制度。三是汉至唐，形成系统的制度。四是唐中叶以后，到宋朝的制度。五是元明清，沿袭的制度。六是清末，政体改变，官制也改变。

        官有内外之分。内官，就是中央政府的官，是分事而治的。按性质分类，一官管理一类的事，综合全盘情况的，是宰相。外官是分地而治的。在地界范围内，原则上各种事情都要管。地方区划，依等级分大小。行政上，下级须听上级的指挥，这是历代官制的通则。

        列国并立到春秋战国的时代，已经和统一时代的制度相近了。列国官制，是文学家常说的三公、九卿、二十七大夫、八十一元士。然而，古文的三公，最初指的是天子的侍从，本来和政事无关，也没有官职可言。今文古说，都是春秋战国时的学说，未必和古代的事实贴合。然而，后世确定制度，多以经说为蓝本。所以，虽然并非古代的事实，却是后世制度的渊源所在。

        汉初的官制，是沿袭秦朝的。秦制，则是沿自列国时代。中央最高的官，是丞相。秦有左右丞相，汉朝通常只有一个。御史大夫是皇帝的秘书，没有什么事不能干预的，所以在事实上成为了丞相的副手。中央最高武官，称为太尉。这是秦及汉初的制度。今文经说形成后，改太尉为司马，丞相为司徒，御史大夫为司空，是为三公。又有太常、光禄勋、卫尉、太仆、廷尉、大鸿胪、宗正、大司农、少府，是为九卿。

        关于外官，秦朝时，以郡统县，在各郡设监察御史。汉时，以州立。到武帝，设十三刺史，成帝改为州牧，后来改来改去。汉代，刺史六百石，太守则有两千石。事实上，监察官适合用年少新进的人，任事的官员，适合用有阅历有资望的人。

        秦汉时的县，就是古代的国。县令相当于古代的国君，总揽政事，而不直接办事。真正的民政，靠地方自治。当时制度，以十家为什，五家为伍，一里百家，有里魁。十里一亭，有亭长。十亭一乡，有三老管教化，最尊贵。

        所谓尚书，最初是替天子管文书的。原本用士人，汉武帝改用宦官，是为中书令。汉昭宣时期，霍光以大将军掌握政权，政事都从中出。成帝时，才罢中书宦官，然而尚书还在。汉光武帝，政事都责成尚书，尚书的权利更大。魏晋南北朝时，尚书为政务所萃，亲近又不敌中书。到唐代，以中书、门下、尚书行丞相之职。中书取旨，门下封驳，尚书承行。

        隋朝时，开始以吏、户、礼、兵、刑、工六曹分统诸司，是为六部分理全国政务的开始。魏晋还设置有三公，仍开府分曹。隋唐时，不设官属，真成虚名。九卿，性质和六部重复，历代相沿，未曾并废。御史作为天子耳目，权利日重。

        刺史、州牧，实际上成了郡守的上级，且有兵权，不再是监察之职。晋武帝平吴后，罢州牧、除刺史兵权。五胡乱华，这时的政治还是属人主义的。于是，到处设置州郡，州的范围缩小了。隋时，并州郡为一级。唐，分设天下为若干道，还于监察的权利。

        唐代的官制，是东汉、魏晋南北朝的制度整理而成的。三省长官，都不除人。但其他官职加以“同中书门下平章事”名目，就视为相职了。唐中叶以后，又有所谓节度使，多兼领刺史。

        宋朝，设立中书省于禁中。宰相称作同平章事，次相称作参知政事。唐中叶以后，户部分为度支、盐铁二使。宋朝时，户部、度支、盐铁合称三司。唐时，以枢密使传达诏命。宋时，枢密使则主兵谋。宋初，命朝臣出守列郡，设通判分其权。真宗时，设提点刑狱，是司法监察的开始。宋朝的改革官制，在神宗元丰中，以《唐六典》为模范，然而不能尽行。

        元朝时，以中书省为相职，枢密使主兵谋，御史台司纠察。中央有宣政院，管辖吐蕃事务。元代制度，关系最大的是行省。在中原设立十个行中书省、两个行御史台，以统辖路府州县。

        明清两朝的制度，大体相沿。其中关系最大的，在内是宰相的废罢，在外是省制的形成。明初，本来有中书省，以为相职，后来因为胡惟庸谋反，太祖即废罢相位。皇帝直接领导六部，后来权利渐渐落入殿阁大学士手中。清雍正时期，设立军机处。机要的事情，都从军机处流转。清代在六部设满汉尚书、侍郎。明朝六部用人，多是年少新进的人，清朝则论资排辈，以致行政全无生气。

        御史的官职，到明代权力益重，改名为都察院。都御史、副都御史、佥都御史都设置左、右，又有监察御史。而巡按御史代天子巡狩，权利更重。都御史巡地方，兼军务的加提督衔，管辖事情多重的，则称总督。因此，清代总督均兼兵部尚书、右都御史，巡抚兼兵部侍郎、右副都御史。给事中，在前代隶属门下省。明朝时，独立存在，负责审查封驳。雍正时，将其隶属都察院。

        翰林，在唐朝是能人艺士待诏的地方。唐玄宗时，供奉文学之士在翰林。唐中叶后，参与机密事务。宋代，翰林专门是文学之士居住。明中叶后，非进士不得入翰林，非翰林不得入内阁。其重要地位，不是前代所能及了。

        外官方面，明代废行省，设置布政、按察两司，分理民政和刑事。清时，实际变迁为五级。一是督抚，二是司，三是道，四是府、直隶州、厅，五是县、散州、厅。上级的威权越大，下级开展越难。积弊之深，以及末期中央威权不振，官制的不完善，难辞其咎。

        古代官职的大小，是以朝位和命数来决定的。所谓命数，就是车服之类的区别。朝位和命数，虽然可以分高低，但不明显，于是有了官品的分别。官品，从南北朝开始有。南朝陈分为九品；北朝魏时，九品中分正从，四品以下有上中下等级。宋以后，只以九品分正从。官品之外，封爵仍在。

        官俸，历代厚薄不同，近代最薄。古代大夫以上，各有封地。家庭贫富，视其封地大小，与官职高低无关。无封地的，给予禄，即所谓的官俸。古代官俸，多用谷物，货币盛行后，则钱谷并给。明初尚有这种制度，不知何时，变为用银两作为官俸，清朝沿袭这种制度，官吏多苦贫穷。内官靠印结，外官靠火耗，上官找下属，京官靠外官，总而言之，都是非法的。